2024年11月15日,中國商務部會同工業和信息化部、海關總署、國家密碼局發布2024年第51號公告,公布《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》(以下簡稱“《清單》”或“《兩用物項清單》”),自2024年12月1日起實施。
一、《清單》的歷史沿革
自90年代以來,我國陸續根據國際義務和實際需要,頒布兩用物項的相關清單,分散在多項出口管制行政法規中,但彼時并未頒布統一的兩用物項出口管制清單,而是通過商務部與海關總署聯合發布的《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》(以下簡稱“《兩用物項目錄》”)合并多項條例中出口管制物項目錄以便于管理。但當目錄所列物項和技術及其商品名稱和描述與相關法律、行政法規和規章規定不一致時,應以相關法律、行政法規和規章規定為準。
2020年12月1日,《中華人民共和國出口管制法》正式生效,明確規定了中國出口管制應當采用清單管理制度,以加強對涉及我國國家安全、公共利益及國際義務履行的物項出口的管控。2024年12月1日,《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》將正式實施,條例進一步細化了兩用物項出口管制清單的制定、調整程序及相關要求,標志著我國在出口管制領域的法律框架逐步完善。
為進一步實現對兩用物項的有效管制并促進貿易的健康發展,2024年11月15日,中國商務部聯合相關部門發布了《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》(商務部公告2024年第51號)。《清單》立足于中國國情并與國際通行規則接軌,為出口經營者申請相關物項出口許可,以及商務部等部門實施行政許可和監督執法提供了重要依據。作為《出口管制法》與《兩用物項出口管制條例》的配套文件,清單的正式出臺標志著我國在兩用物項出口管制領域已建立起現代化、國際化,統一、規范的物項編碼管理體系。
在清單發布及施行以前,商務部和海關總署聯合發布的《兩用物項目錄》是中國對兩用物項和技術進出口許可證進行管理的主要依據。2005年,《兩用物項目錄》最初以附件形式附于《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》中。隨后,商務部和海關總署每年度會對《兩用物項目錄》進行更新調整,并適時發布相關公告對特定物項進行臨時管控。在此次《清單》正式生效后,商務部、海關總署等部門發布的零散的出口管制物項公告,例如《關于對磷酸三丁酯實施臨時出口管制的公告》(2003年)、《關于對軍民兩用無人駕駛航空飛行器實施臨時出口管制措施的公告》(2015年)等將廢止。
《兩用物項清單》與《兩用物項目錄》間并非簡單的“更新迭代”和“統一整合”,而是有著完全不同的出臺意義和編碼體系。《兩用物項目錄》僅列明相關物項和技術的“商品名稱”、“描述”作為管控依據,輔以“海關商品編號”作為參考標準,主要方便出口經營者報關和海關監管。《兩用物項清單》立足于國情并借鑒國際通行方式,建立了完全不同于《兩用物項目錄》的物項編碼規則以及準確的技術說明和管制要求,使得出口商可以更精準地確認產品是否屬于中國出口管制兩用物項,以物項編碼貫穿許可證管理體系,形成了對兩用物項出口的全面精細化管理。
二、《清單》的出臺背景
《兩用物項清單》是落實《出口管制法》和即將施行的《兩用物項出口管制條例》的基本要求,亦是完善中國出口管制體系重要改革舉措。
《兩用物項清單》將承接分散在即將廢止的核、生物、化學、導彈等多部不同位階法律文件所附兩用物項出口管制清單所管制的物項,并充分借鑒國際成熟經驗做法,統一編配出口管制編碼,形成完整的清單體系,與《條例》同步實施。
在當前地緣政治局勢緊張、國家安全挑戰日益嚴峻的背景下,為確保全球供應鏈,特別是中國供應鏈的穩定性,同時兼顧國家安全與經濟發展的平衡,制定并正式頒布一套統一的《兩用物項清單》,顯得尤為重要。此舉旨在為各方提供一個明確指引,確保全面、準確地執行中國關于兩用物項出口管制的法律法規與政策導向,進而提升兩用物項出口管制的治理效能。這不僅有助于更有效地維護國家的安全與核心利益,履行防擴散等國際責任與義務,同時也將為維護全球產業鏈、供應鏈的安全、穩定與暢通作出積極貢獻。
三、《清單》的核心內容解讀
(一)新增“定義”解讀
《清單》的“第一部分”中,“清單的規范性說明”對部分長期以來業界一直存有爭議的術語進行了定義和澄清。
首先,“技術”是指在產品的研發、生產或使用過程中所需的專門信息和知識,包括通過技術資料或技術支持轉移或提供的技術。“技術資料”包括:藍圖、平面圖、圖表、模型、公式、工程設計和技術規格、手冊與規程,及其被寫入或記錄在諸如磁盤、磁帶、只讀存儲器等器件或其他載體上。“技術支持”包括技術指導、派遣熟練工人、培訓、傳授知識和技能、咨詢服務。同時,《清單》明確對技術的出口管制不適用于公共領域信息、基礎科學研究中的技術或普通專利申請所必需的知識,這與國際通行做法相接軌。
其次,“軟件”是指載入于有形媒體里的一個或多個“程序”或“微程序”的集合體。同時,《清單》明確,對“軟件”轉讓的管制不適用于以下“軟件”:
1、通常用以下方式提供給公眾的“軟件”:
(1)在沒有限制的零售點中銷售;
(2)專用于用戶自身安裝而無需供應商進一步具體支持的;
2、公共領域的。
其中,“公共領域”是指已經公開使用的技術或軟件,而對其進一步擴大使用可以不加限制(受版權限制的上述技術或軟件被包括在“公共領域”的范圍以內)。
同時,《清單》亦對物項的各生產流程和生產階段劃出了明確的邊界:“研發”是指“生產”前的各個階段:設計、設計研究、設計分析、設計概念、原型的裝配和試驗、小規模試生產計劃、設計數據、把設計數據轉換成產品的過程、外形設計、總體設計、布置。“生產”是指所有的生產階段:建造、工藝設計、加工制造、裝配(安裝)、總成、檢驗、試驗、質量保證。“使用”是指操作、安裝(包括現場安裝)、維護(檢查)、維修、檢修等活動。通過明確“研發”、“生產”、“使用”等術語的定義,為受管制物項的生產流程和生產階段范圍確立了清晰且分明的界限。
(二)編碼規則
《清單》的編碼體系在借鑒國際通行做法的基礎上,充分結合了中國的實際情況,進行了針對性的調整和優化。
具體而言,在編碼規則的構建上,《兩用物項清單》實現了對現有所有受管制兩用物項的系統性整合,劃分了10大類核心行業領域,每個大類再進一步細化為五種具體的物項類型。這種分類體系采用了“阿拉伯數字+英文字母”的編碼模式,具體由“1位阿拉伯數字(代表行業領域)+1位大寫英文字母(代表物項類型)+3位阿拉伯數字(其中第3位代表管控原因,第4、5位共同用于物項排序)”,共五個關鍵要素組成。
《兩用物項目錄》側重于根據具體的物項或技術特性來界定行業范疇,其重心落在諸如核武器、生物武器及導彈技術等高風險、特定性的物項與技術之上。而《清單》則摒棄了原有的狹窄框架,轉而采用了一種更為寬泛且與國際接軌的行業分類標準,在擴大清單涵蓋范圍的同時,細化了具體的行業領域,能夠更好地適應多元化的出口管制需求。
與美國、歐盟以及瓦森納體系的編碼規則相比,《清單》在分類與管控上展現出了兼容性和創新性。借鑒國際通行做法,《清單》依據行業領域、物項類型(涵蓋商品、技術、軟件等)以及管控原因等關鍵要素,遵循國際通行的編碼規則,對特定物項進行綜合分類與嚴格管控。在物項類型的劃分上,清單借鑒并延續了瓦森納體系的先進做法。然而,在行業領域的命名上,除了數字1的命名略有差異外,清單還特別引入了數字0來代表“其他物項”,用于歸類無法歸入前九種分類中的具體物項,這與美國目前“若物項受美國《出口管理條例》(EAR)管轄且并未列入《商務部管制清單》(CCL),則自動歸為EAR99”的這一概括性規定不同。
在管控原因的劃分上,《瓦森納協定》較為直接地將其分為國家安全、導彈技術、核不擴散、生化武器和反恐五大類;美國的管控體系則更多地體現了其政府對單邊制裁的考量;相比之下,歐盟則完全基于國際多邊出口管制機制和國際公約來制定其管控規則。而《清單》在涵蓋上述基礎原因的同時,加入了常規武器、大規模殺傷性武器運載工具、監控化學品、臨時管制等內容,與我國《出口管制法》和《兩用物項出口管制條例》緊密呼應。《清單》在廣泛借鑒國際通行做法的基礎上,深入融合我國實際國情,進行了精準而有效的調整與優化,能夠有效地滿足實際監管需求,為兩用物項的管理提供了有力的支持。
(三)物項范圍
從物項分布結構來看,由于在資源分配、技術應用或市場需求等方面存在差異,十個行業領域明顯呈現出非均勻分布的特點,其中:“專用材料和相關設備、化學制品、微生物及毒素”部分的數量遠超其他領域,占比超過三分之一;其次,“材料加工”也占據較大份額,占比近五分之一;“電子”、“電信和信息安全”、“航空航天與推進”和“傳感器和激光器”四部分均衡分布;“船舶”和“其他物項”占比最小。
下圖是《清單》中物項的分布結構統計

盡管“專用材料和相關設備、化學制品、微生物及毒素”相關物項占比最大,但第3類“電子”、第4類“計算機”以及第5類“電信和信息安全”相關物項在《清單》中的描述最為詳盡,亦凸顯了《清單》未來針對高科技行業的監管方向。以下是《清單》中關于第5類“電信和信息安全”物項的節選示例:
最后,從行業角度,《清單》中列出了“傳感器與激光器”、“導航與航空電子”等一系列關鍵技術領域,凸顯了對高新科技領域在出口管制中的重大作用。在技術手段層面,《清單》通過引入一套更為通用且易于擴展的分類體系,以及預留出足夠的細分空間(即便某些具體項目尚未在清單中明確列出,但管理部門仍可依據實際需求,靈活地進行補充與調整),極大提高了清單的靈活性,使其能夠迅速適應技術迭代和國際形勢的變化。
(四)分類方式
1、自分類
基于中國《出口管制法》和《兩用物項出口管制條例》的規定,出口商有義務就擬出口商品進行中國出口管制物項分類,即進行物項的“自分類”工作。無論是在《兩用物項清單》中明確列明的物項,還是根據《兩用物項出口管制條例》出口憑證的規定無需申請許可即可直接出口之物項,其管理均高度依賴于精準的物項分類編碼體系。具體而言,對于納入《兩用物項清單》范疇的物項,其出口許可證上將會明確標注對應的物項分類編碼。而對于可通過出口憑證辦理出口手續的物項,在商務部官方政務系統中,相關企業需準確填報該物項的分類編碼。基于特定的物項分類編碼,出口企業能夠直接適用出口憑證自行出口,此舉極大地促進了企業出口流程的順暢與高效。
2、預分類
若出口商無法確定擬出口物項的物項分類編碼,則可以通過商務部業務系統統一平臺,申請“業務咨詢”。
具體而言,出口商需首先于“企業端”完成賬戶注冊程序。待注冊結束后,需在“業務咨詢”模塊內正式申請“兩用物項和技術進出口管制業務應用”,并根據既定要求上傳包括“咨詢函”與“申請表”在內的必要文件資料。
在申請業務咨詢過程中,出口商需詳盡填寫包括但不限于出口日期、目的地國家(或地區)、合同編號、物項名稱、數量詳情以及技術規格說明等關鍵信息。而申請表的填寫則需嚴格遵循規定格式,準確錄入物項類別、出口商全稱、企業代碼、生產商名稱、海關商品編碼、物項中文名稱、物項規格型號、物項詳細技術指標、擬出口商品主要用途以及對于無法明確判定其是否屬于管制范疇物項的具體理由等核心要素。
為支持企業合規出口,商務部已建立技術專家制度,旨在依據企業提交的材料,提供專業指導,協助企業對出口物項進行精準的預分類。
(五)法律責任
針對《清單》所列兩用物項,出口經營者應當根據《出口管制法》和《兩用物項出口管制條例》向國務院商務主管部門申請許可或以登記填報信息方式獲得出口憑證。
若未進行物項分類或因物項分類錯誤,導致《清單》所列兩用物項無相關出口許可證或無出口憑證而實際進行了出口,出口經營者將構成“未經許可擅自出口管制物項”的違法行為,其將可能面臨被責令停止違法行為、沒收違法所得、罰款等法律責任,情節嚴重的還可能導致被停業整頓或吊銷相關管制物項出口經營資格。
有關未進行物項分類或因物項分類錯誤所導致出口經營者可能面臨的法律責任規定在《出口管制法》第三十四條和《兩用物項出口管制條例》第三十九條中:
出口經營者承擔對擬出口物項進行準確分類的法律責任,若其擬出口物項符合《清單》中所列管制物項,出口經營者應主動申請相應的出口許可或獲取必要的出口憑證。若出口經營者在物項分類過程中遇到困難或不確定性,可以參見上文“預分類”部分的相關內容,向商務部申請業務咨詢。
四、合規建議
《清單》于2024年11月15日發布,并將于2024年12月1日生效,在此過渡期內,建議相關企業應積極研讀《清單》,對比判斷相關物項是否屬于《清單》所列物項,具體而言,我們建議:
1、全面梳理物項。建議企業對其當前業務所涉及的各類物項進行全面而細致的審視與梳理,以明確界定受管制物項,對其進行準確的物項分類編碼工作。
2、進行物項自分類工作。針對受管制物項,企業應著手開展嚴謹細致的出口管制物項分類編碼自分類工作。需嚴格參照《清單》所列物項,同時綜合考量企業物項的具體屬性、用途以及潛在風險等多重因素,進行科學、合理的自分類。對于難以確定出口管制物項分類編碼的物項,企業可遵循前文所述途徑,向商務部提出“業務咨詢”申請,借助專家咨詢機制,明確各物項的出口管制物項分類編碼。通過自分類或預分類程序的實施,企業將能夠更精確地識別出受管制物項,進而采取更為嚴密的管控措施,確保出口、運輸、使用等各個環節均嚴格符合法律要求。
3、建立和完善符合中國出口管制法律法規的企業內部合規制度。目前中國出口管制法律體系的日益完善,出口管制執法工作亦將趨于嚴格。因此,在企業內部構建一套完備的符合中國出口管制法律法規的合規體系顯得尤為重要。若忽視在關鍵環節設置合規管控點,如未經自分類便直接出口導致企業從事“未經許可擅自出口”等違規行為,將使企業面臨極為嚴重的法律后果。